某市以PPP模式就該市某高校學(xué)生實(shí)訓(xùn)基地項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“本PPP項(xiàng)目”）開展采購(gòu)工作，由該市教育局作為采購(gòu)人向社會(huì)發(fā)布社會(huì)資本方招標(biāo)公告。公告顯示，該項(xiàng)目為新建項(xiàng)目，由中標(biāo)人成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，具體包括綜合樓、實(shí)訓(xùn)樓、宿舍樓、食堂、地下室、綠化用地、道路及場(chǎng)地的設(shè)計(jì)和建造，以及運(yùn)營(yíng)期的物業(yè)服務(wù)、設(shè)施維護(hù)服務(wù)等。某國(guó)有建筑公司（以下簡(jiǎn)稱“建筑公司”）作為社會(huì)資本方參加了投標(biāo)，并被確定為中標(biāo)人。建筑公司收到中標(biāo)通知書后與采購(gòu)人簽訂了PPP合同，并按招標(biāo)文件要求與采購(gòu)人代表共同出資組建了項(xiàng)目公司，建筑公司持有項(xiàng)目公司90%的股權(quán)。

項(xiàng)目公司擬就綜合樓、實(shí)訓(xùn)樓、宿舍樓等的施工（以下簡(jiǎn)稱“本施工項(xiàng)目”）進(jìn)行發(fā)包，施工合同估算價(jià)為3000萬(wàn)元，建筑公司具有建筑工程施工總承包特級(jí)資質(zhì)，有資格承攬本施工項(xiàng)目。

法律分析

上述案例中，項(xiàng)目公司是否可以直接與建筑公司簽訂施工承包合同呢？還是必須經(jīng)過招標(biāo)程序？筆者分析如下。

（一）依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍

判斷一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目是否依法必須進(jìn)行招標(biāo)，通常需要經(jīng)過以下幾個(gè)步驟：（1）是否屬于工程建設(shè)項(xiàng)目；（2）是否屬于特定范圍的工程建設(shè)項(xiàng)目；（3）采購(gòu)內(nèi)容是否是項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等；（4）是否達(dá)到了必須招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；（5）是否存在依法可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形。其中前四個(gè)條件屬于正向條件，最后一個(gè)條件屬于反向條件，也是實(shí)踐中容易被忽視或被利用的條件。

首先，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條的規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目是指“工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)”，其中工程是指“建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。本案中，項(xiàng)目公司擬建造的綜合樓、實(shí)訓(xùn)樓、宿舍樓等明顯屬于工程建設(shè)項(xiàng)目，采購(gòu)內(nèi)容為該工程的施工，符合上述條件（1）和條件（3）。

其次，本施工項(xiàng)目屬于使用國(guó)有企業(yè)資金且國(guó)有資金占控股地位的項(xiàng)目，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的項(xiàng)目范圍條件，即符合上述條件（2）。

第三，本施工項(xiàng)目的施工合同估算價(jià)為3000萬(wàn)元，遠(yuǎn)超過《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第五條規(guī)定的“施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在400萬(wàn)元人民幣以上”的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，故也符合上述條件（4）。

綜上所述，本施工項(xiàng)目前四個(gè)條件均滿足，故判斷其是否需要招標(biāo)的關(guān)鍵，要看其是否存在可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形。

（二）可以直接與建筑公司簽訂施工合同（不招標(biāo)）的特殊情形

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)文）明確規(guī)定，“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)?！币陨霞礃I(yè)界常說的“兩標(biāo)并一標(biāo)”的法律來源。有人據(jù)此認(rèn)為，只要是PPP項(xiàng)目，且按照《政府采購(gòu)法》選定的社會(huì)資本合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，無(wú)論該項(xiàng)目采用何種模式（不論是否為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目），甚至不論社會(huì)資本方是否通過招標(biāo)確定，項(xiàng)目公司均可直接與社會(huì)資本方簽訂合同。這其實(shí)是對(duì)財(cái)金〔2016〕90號(hào)文的誤解，以上規(guī)定的重點(diǎn)在于“合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”。也就是說，即使社會(huì)資本方是按照《政府采購(gòu)法》選定的，并且依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)，也必須符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定，才可以不進(jìn)行招標(biāo)。當(dāng)然，如果具備其他法定可不招標(biāo)情形的，也可不進(jìn)行招標(biāo)，此處不再展開。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。那么，案例中的項(xiàng)目屬于這種情況嗎？這里有幾個(gè)關(guān)鍵條件：項(xiàng)目投資人系通過招標(biāo)方式選定；項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。

本PPP項(xiàng)目投資人（即項(xiàng)目公司股東，某國(guó)有建筑公司）前期是通過招標(biāo)方式確定的，且本施工項(xiàng)目?jī)?nèi)容也在其資質(zhì)等級(jí)允許范圍內(nèi)，建筑公司可以自行實(shí)施。也就是說，如果本PPP項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，則項(xiàng)目公司可以直接與建筑公司簽訂施工合同，而不需再進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)。因此，項(xiàng)目公司是否可以直接與建筑公司簽訂施工合同的關(guān)鍵在于本PPP項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

（三）PPP項(xiàng)目與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的關(guān)系

PPP項(xiàng)目與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目之間究竟是何關(guān)系，法律和行政法規(guī)層面并未給出明確的規(guī)定。在理論研究和實(shí)踐探索中，人們往往將兩者混用，有時(shí)甚至將兩者畫上等號(hào)。

PPP項(xiàng)目目前主要通過財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委頒布的規(guī)范性文件予以規(guī)范。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主要法律規(guī)范為《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》這兩個(gè)部門規(guī)章（此處的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?jī)H指基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，不包括《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》所規(guī)定的商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)）。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法?！薄妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條第二款規(guī)定，“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法?！?/span>

實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目多數(shù)集中在交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、市政工程、能源、水利等領(lǐng)域，并且很多都是按照特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的。但是，是否所有的PPP項(xiàng)目都屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目呢？并不盡然。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）的規(guī)定，“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行?！庇纱丝梢姡丝刹捎锰卦S經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目外，還存在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等其他多個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，這些類型的PPP項(xiàng)目在現(xiàn)有法律框架內(nèi)尚無(wú)可采取特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施的法律依據(jù)。

案例中的本PPP項(xiàng)目即屬于這一情況，其應(yīng)歸類為教育類的PPP項(xiàng)目，政府并沒有授予投資人或項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此建筑公司并不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條中規(guī)定的“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人”，項(xiàng)目公司不能引用該規(guī)定作為豁免招標(biāo)程序的依據(jù)。換言之，項(xiàng)目公司就本施工項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)包時(shí)，仍需要經(jīng)過招標(biāo)程序。

律師提示

實(shí)踐中，大多數(shù)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方是施工單位，其之所以選擇投資是希望可以直接參與項(xiàng)目后續(xù)的建設(shè)，但需要注意的是，作為施工單位的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方如果想要直接承攬項(xiàng)目，必須同時(shí)符合以下條件：

1.施工單位是依法通過招投標(biāo)方式被確定為社會(huì)資本方的，而非按照競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)或單一來源采購(gòu)等非招標(biāo)方式與采購(gòu)人簽訂PPP合同。

2.施工單位符合擬承攬項(xiàng)目所需的法定資格條件，主要指施工資質(zhì)。

3.PPP項(xiàng)目屬于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域且后續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。

不屬于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域項(xiàng)目，但是采購(gòu)人自行決定采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的，由于缺乏法律依據(jù)的支持，項(xiàng)目難以被認(rèn)定為《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條中所稱的“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”。因此，即使具備前兩項(xiàng)條件，亦無(wú)法直接與施工單位簽訂合同。

當(dāng)然，以上是針對(duì)PPP項(xiàng)目要求成立項(xiàng)目公司的情況而言?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條中規(guī)定，“采購(gòu)人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。”根據(jù)該規(guī)定，在未成立項(xiàng)目公司的情況下（由社會(huì)資本方直接作為項(xiàng)目公司），社會(huì)資本方將直接作為項(xiàng)目的采購(gòu)人，如果其依法能夠自行建設(shè)相應(yīng)項(xiàng)目的，也可以不用進(jìn)行招標(biāo)。

綜上，施工類企業(yè)如重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目建設(shè)期合同的，可以通過判斷項(xiàng)目性質(zhì)及項(xiàng)目招標(biāo)文件對(duì)成立項(xiàng)目公司有無(wú)要求等來慎重決定是否參與PPP項(xiàng)目投資，并對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)有所預(yù)判。

作者：徐新河     魯   軻

作者單位：陽(yáng)光時(shí)代（北京）律師事務(wù)所

來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》