1土地一級(jí)開(kāi)發(fā)概念辨析

  經(jīng)查閱文件發(fā)現(xiàn)，“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”這個(gè)概念多出現(xiàn)在一些地方性法規(guī)、辦法中，如《北京市國(guó)土資源局、市發(fā)展和改革委員會(huì)、市規(guī)劃委員會(huì)、市建設(shè)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)<北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法的通知>》（京國(guó)土市〔2005〕540號(hào)）、吉林通化市人民政府《通化市政府儲(chǔ)備土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理暫行辦法》(通化市人民政府令〔2006〕3號(hào)）、《包頭市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)包頭市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法的通知》（包府辦〔2010〕100號(hào)）、昆明市人民政府《關(guān)于印發(fā)昆明市社會(huì)資金參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的辦法（修訂）的通知》（昆政發(fā)〔2016〕72號(hào)）等。國(guó)家層面出臺(tái)文件，如國(guó)土資源部 財(cái)政部 中國(guó)人民銀行《關(guān)于印發(fā)<土地儲(chǔ)備管理辦法>的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕 277 號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文）等，用的是“土地儲(chǔ)備”或“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”等概念，“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”與“土地儲(chǔ)備”或“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”是否內(nèi)容相同或相近，我們對(duì)照地方法規(guī)和國(guó)家層面法規(guī)，選取主要內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比：

  《通化市政府儲(chǔ)備土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理暫行辦法》本辦法所稱(chēng)政府儲(chǔ)備土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理，是指在政府依法通過(guò)收購(gòu)、收回、征收等方式儲(chǔ)備的國(guó)有土地，進(jìn)行組織實(shí)施拆遷、平整和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。市國(guó)土資源局作為行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本市儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)管理工作，并委托市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理中心組織實(shí)施。

  《包頭市土地一級(jí)開(kāi)發(fā)暫行辦法》本辦法所稱(chēng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，對(duì)城市國(guó)有土地或者農(nóng)村集體土地統(tǒng)一組織實(shí)施征地、拆遷、安置、補(bǔ)償以及適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)土地具備規(guī)定的土地供應(yīng)條件的行為。市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)政策，審定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施方案，研究解決土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作中其他重大事項(xiàng)。

  《關(guān)于印發(fā)昆明市社會(huì)資金參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的辦法（修訂）的通知》本辦法所稱(chēng)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理，是指在市人民政府授權(quán)市級(jí)國(guó)有投資公司或縣級(jí)地方人民政府進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中，社會(huì)資金參與一定區(qū)域內(nèi)土地的征地、拆遷、安置，實(shí)施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工作，使該區(qū)域內(nèi)土地具備供應(yīng)條件的行為。市人民政府授權(quán)市級(jí)國(guó)有投資公司或縣級(jí)地方人民政府進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理工作。

  國(guó)土資源部 財(cái)政部 中國(guó)人民銀行《關(guān)于印發(fā)<土地儲(chǔ)備管理辦法>的通知》本辦法所稱(chēng)土地儲(chǔ)備，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

  從上表各個(gè)法規(guī)、辦法列示的定義和組織實(shí)施機(jī)構(gòu)分析，筆者認(rèn)為，都是為了規(guī)范土地具備供應(yīng)條件前的相關(guān)行為，包括土地的征地、拆遷、安置，實(shí)施道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工作，由國(guó)土部門(mén)委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承接具體組織工作。上述地方法規(guī)提到的“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”與國(guó)家層面出臺(tái)辦法提到的“土地儲(chǔ)備”或“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”等規(guī)范的內(nèi)容基本一致。

  鑒于實(shí)務(wù)操作中，大家習(xí)慣使用“土地一級(jí)開(kāi)發(fā)”這個(gè)概念，我們?cè)诤罄m(xù)描述中繼續(xù)沿用這個(gè)概念，文中所述土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是政府為提高土地綜合利用水平，調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、年度土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃和土地市場(chǎng)供需狀況等，對(duì)依法收回的國(guó)有土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地等，統(tǒng)一進(jìn)行征地、拆遷、安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。

  2國(guó)家層面與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)的政策文件

  （一）國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）；

  （二）財(cái)政部 國(guó)土資源部《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2007〕17號(hào)）；

  （三）國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）；

  （四）財(cái)政部《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》（財(cái)會(huì)〔2008〕10號(hào)）；

  （五）國(guó)土資源部 財(cái)政部 中國(guó)人民銀行 中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）；

  （六）財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）；

  （七）《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）；

  （八）財(cái)政部 國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)>的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）；

  （九）財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等。

  3解讀國(guó)家層面與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)政策文件

  （一）關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的工作內(nèi)容

  解讀政策文件，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作包括：

  1.編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)備案；

  2.編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)；

  3.辦理土地一級(jí)開(kāi)發(fā)手續(xù)（如項(xiàng)目規(guī)劃條件、項(xiàng)目立項(xiàng)審核、征地批復(fù)、拆遷許可證等）；

  4.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金籌措和管理；

  5.土地征收與補(bǔ)償和房屋拆遷與安置；

  6.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等；

  7.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)驗(yàn)收評(píng)估；

  8.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本核算；

  9.土地的儲(chǔ)存與看護(hù)等。

  其中1、2兩項(xiàng)工作由國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)施。

  （二）關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的定位

  《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。

  《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：鑒于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地、進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地等工作主要是為政府部門(mén)行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，因此，按照事業(yè)單位分類(lèi)改革的原則，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃為公益一類(lèi)事業(yè)單位。

  根據(jù)上述文件規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)系市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位，為公益一類(lèi)事業(yè)單位，不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，財(cái)政部門(mén)根據(jù)其正常業(yè)務(wù)需要提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障。

  注：國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)）公益一類(lèi)事業(yè)單位，即承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。這類(lèi)單位不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)范由國(guó)家確定。對(duì)公益一類(lèi)事業(yè)單位，財(cái)政根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要提供相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障。

  （三）關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施主體的確定

  《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）規(guī)定：……土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄。市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)將符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)信息逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)，經(jīng)省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審核后報(bào)國(guó)土資源部，列入名錄并定期更新。

  《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）規(guī)定：國(guó)土資源主管部門(mén)統(tǒng)一歸口管理土地儲(chǔ)備工作。

  《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：……每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國(guó)土資源主管部門(mén)管理。對(duì)于重復(fù)設(shè)置的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲(chǔ)備名錄管理。……上述工作由地方各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)商同級(jí)財(cái)政部門(mén)、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)部門(mén)等機(jī)構(gòu)提出具體意見(jiàn)，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并于2016年12月31日前完成。

  土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類(lèi)城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得在土地儲(chǔ)備職能之外，承擔(dān)與土地儲(chǔ)備職能無(wú)關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等事務(wù)，已經(jīng)承擔(dān)的上述事務(wù)應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條規(guī)定限期剝離和劃轉(zhuǎn)。

  《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)>的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

  根據(jù)上述文件規(guī)定，一是，土地儲(chǔ)備的實(shí)施主體應(yīng)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，需納入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，各類(lèi)城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作；二是，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得在土地儲(chǔ)備職能之外，承擔(dān)與土地儲(chǔ)備職能無(wú)關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等事務(wù)，已經(jīng)承擔(dān)的上述事務(wù)應(yīng)當(dāng)在2016年12月31日前剝離和劃轉(zhuǎn)；三是，縣級(jí)以上法定行政區(qū)劃已經(jīng)設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，原則上不宜再設(shè)置其他土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，如果縣級(jí)以上法定行政區(qū)劃需要設(shè)置兩個(gè)以上土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)時(shí)，則該等土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在納入土地儲(chǔ)備名錄管理的情況下，可以繼續(xù)行使土地儲(chǔ)備職能。（4）在沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)章作為依據(jù)的前提下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不能授權(quán)包括其子公司在內(nèi)的其他主體實(shí)施土地儲(chǔ)備職能。

  （四）土地儲(chǔ)備工作如何開(kāi)展

  《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）規(guī)定了土地儲(chǔ)備三個(gè)方面內(nèi)容，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可采用不同方式開(kāi)展工作：

  1.土地征收、收購(gòu)、收回涉及的安置補(bǔ)償服務(wù)

  《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。

  《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）規(guī)定：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排。

  嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。科學(xué)制定并適時(shí)完善分級(jí)分部門(mén)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，增強(qiáng)指導(dǎo)性目錄的約束力。對(duì)暫時(shí)未納入指導(dǎo)性目錄又確需購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門(mén)審核備案后調(diào)整實(shí)施。

   嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分考慮實(shí)際財(cái)力水平，妥善做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出與年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權(quán)益。年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

  根據(jù)上述文件規(guī)定，土地征收、收購(gòu)、收回涉及的安置補(bǔ)償服務(wù)可以采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，但應(yīng)注意：

  （1）土地征收、收購(gòu)、收回涉及的安置補(bǔ)償服務(wù)應(yīng)被列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，對(duì)暫時(shí)未納入指導(dǎo)性目錄又確需購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門(mén)審核備案后調(diào)整實(shí)施。

  （2）政府購(gòu)買(mǎi)該項(xiàng)服務(wù)所需資金應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃中據(jù)實(shí)足額安排，先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為增加預(yù)算單位財(cái)政支出的依據(jù)，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

  2.儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)

  《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

  《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文）規(guī)定：……嚴(yán)禁將……儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)……等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目?！ㄔO(shè)工程項(xiàng)目確需使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范實(shí)施。

  根據(jù)上述文件規(guī)定，儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)歸屬于建設(shè)工程項(xiàng)目，如確需使用財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范實(shí)施。

  3.土地的儲(chǔ)存與看護(hù)

  《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)納入儲(chǔ)備的土地采取必要的措施予以保護(hù)管理，防止侵害儲(chǔ)備土地權(quán)利行為的發(fā)生”。

  《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）規(guī)定：土地的儲(chǔ)存屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。

  根據(jù)上述文件規(guī)定，土地的儲(chǔ)存與看護(hù)可以列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，報(bào)財(cái)政部門(mén)審核備案后調(diào)整實(shí)施。如果不能列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，則可以根據(jù)《政府采購(gòu)法》之規(guī)定，通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)的方式采購(gòu)。

  （五）關(guān)于土地儲(chǔ)備基金籌措和使用

  1.土地儲(chǔ)備資金的籌措

  《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。地方政府應(yīng)在核定的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理安排年度用于土地儲(chǔ)備的債券發(fā)行規(guī)模和期限。

  《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)>的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）規(guī)定：地方政府為土地儲(chǔ)備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券方式。地方各級(jí)政府不得以土地儲(chǔ)備名義為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借政府債務(wù)，不得通過(guò)地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù)，不得以?xún)?chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

  根據(jù)上述文件規(guī)定，自2016年1月1日起，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備資金的籌措方式包括：一是，納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排；二是，對(duì)于政府性基金預(yù)算不足部分，在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券方式解決。

  2.土地儲(chǔ)備資金的使用

  《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備資金主要用于征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)、收回土地以及儲(chǔ)備土地供應(yīng)前的前期開(kāi)發(fā)等土地儲(chǔ)備開(kāi)支，不得用于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所需的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。各地不得借土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)，搭車(chē)進(jìn)行與儲(chǔ)備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

  （六）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本及收益回報(bào)模式

  1.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法>的通知》（財(cái)綜〔2007〕17號(hào)）第九條、第十條和《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）六、規(guī)范土地儲(chǔ)備資金使用管理中土地儲(chǔ)備資金的使用范圍規(guī)定，可歸集為：

  （1）征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)，以及依法需要支付的與征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地有關(guān)的其他費(fèi)用。

  （2）征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)或收回土地后進(jìn)行必要的前期土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用。僅限于與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地不得借土地儲(chǔ)備前期開(kāi)發(fā)，搭車(chē)進(jìn)行與儲(chǔ)備宗地?zé)o關(guān)的上述相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

  （3）需要償還的土地儲(chǔ)備存量貸款利息支出。

  （4）經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的與土地儲(chǔ)備有關(guān)的其他支出。包括土地儲(chǔ)備工作中發(fā)生的地籍調(diào)查、土地登記、地價(jià)評(píng)估以及管護(hù)中圍欄、圍墻等建設(shè)等支出。

  結(jié)合部分地方法規(guī)和成本核算實(shí)務(wù)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本可歸集為：

  （1）土地報(bào)批等各項(xiàng)稅費(fèi)，包括上繳國(guó)家、省、市有關(guān)部門(mén)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、征地管理費(fèi)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金、土地報(bào)批等相關(guān)稅費(fèi)。

  （2）征地補(bǔ)償費(fèi)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，以及按征地面積一定比率計(jì)算的生產(chǎn)生活預(yù)留安置用地的貨幣補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。

  （3）拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)，包括房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)、地上地下管線遷改費(fèi)、被拆遷居民的回遷安置或貨幣補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)、搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等費(fèi)用。

  （4）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目前期費(fèi)用，包括規(guī)劃編制、工程招標(biāo)、工程監(jiān)理、土地房屋測(cè)繪評(píng)估、圖件資料的測(cè)繪等費(fèi)用。

  （5）土地前期開(kāi)發(fā)整理費(fèi)用，包括實(shí)施收儲(chǔ)范圍內(nèi)片區(qū)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等為完善土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。

  （6）財(cái)務(wù)支出，包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或國(guó)有投資公司向金融機(jī)構(gòu)融資所支付的利息、社會(huì)投資人參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理投入的資金利息、融資顧問(wèn)費(fèi)、金融機(jī)構(gòu)組團(tuán)費(fèi)、資產(chǎn)管理費(fèi)等費(fèi)用。

  （7）儲(chǔ)備土地臨時(shí)看護(hù)管理及臨時(shí)利用費(fèi)，包括打圍墻、樹(shù)柵欄、樹(shù)標(biāo)識(shí)等費(fèi)用，開(kāi)展專(zhuān)人看守和日常巡查費(fèi)用；對(duì)地上建筑物進(jìn)行必要的維修改造費(fèi)用，通過(guò)出租、臨時(shí)使用等方式加以利用而建設(shè)臨時(shí)性建筑和設(shè)施等費(fèi)用。

  （8）其他費(fèi)用，包括土地儲(chǔ)備管理費(fèi)、征地工作經(jīng)費(fèi)、拆遷工作經(jīng)費(fèi)、受委托實(shí)施土地儲(chǔ)備單位的管理費(fèi)、土地儲(chǔ)備支出核算費(fèi)用，審計(jì)費(fèi)、國(guó)有投資公司組織社會(huì)資金參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理的投資回報(bào)，以及經(jīng)市政府審批認(rèn)定列入直接支出的其他費(fèi)用。

   2.土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資回報(bào)

  國(guó)家層面法規(guī)中，沒(méi)有規(guī)定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資回報(bào)的條款，但是在一些地方性法規(guī)中有約定，如某地方土地一級(jí)開(kāi)發(fā)文件明確：

  （1）社會(huì)投資人參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目投入的資金，其資金成本參照銀行同期貸款基準(zhǔn)利率據(jù)實(shí)計(jì)入成本，但不計(jì)入投資回報(bào)的計(jì)算基數(shù)。

  （2）社會(huì)投資人參與土地整理、征地、拆遷、安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套工程建設(shè)，其投入資金依照下述公式協(xié)商確定項(xiàng)目投資回報(bào)率。

  項(xiàng)目投資回報(bào)率 = 8% ×（ 1 +征地拆遷安置資金量/(征地拆遷安置資金量+建設(shè)工程資金量))

  具體根據(jù)金融形勢(shì)、社會(huì)資金成本水平及具體付款期限與社會(huì)投資人商談，并按管理權(quán)限上報(bào)市政府決定。

  筆者認(rèn)為，在財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文出臺(tái)后，隨著土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作規(guī)范實(shí)施，這些地方文件約定的固定收益回報(bào)應(yīng)予以取消。

  4土地一級(jí)開(kāi)發(fā)今后規(guī)范實(shí)施路徑選擇

  （一）單獨(dú)將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)做成PPP項(xiàng)目不可行

  經(jīng)過(guò)前面政策解讀可以明確，單獨(dú)將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)做成PPP項(xiàng)目不可行，主要原因：一是，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)完成征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，達(dá)到了土地供應(yīng)條件，通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)后進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)沒(méi)有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，不符合PPP模式的特征。二是，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的唯一實(shí)施主體，《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）第五點(diǎn)明確：“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本……不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作……?！?/span>

  （二）土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)內(nèi)容全部采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式也不可行

  土地一級(jí)開(kāi)發(fā)相關(guān)內(nèi)容全部采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式也不可行，主要原因是：一是，根據(jù)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文）規(guī)定：嚴(yán)禁將……儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)……等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。二是，根據(jù)前面的政策解讀，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的三項(xiàng)主要工作需要拆分，即土地征收、收購(gòu)、收回涉及的安置補(bǔ)償服務(wù)和土地的儲(chǔ)存與看護(hù)服務(wù)可采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式完成，而儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歸屬于建設(shè)工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范招標(biāo)。

  （三）將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)納入土地捆綁項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式不可行

  目前，土地捆綁項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式在部分國(guó)家層面的法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，如國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號(hào))、財(cái)政部和交通運(yùn)輸部《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)建〔2015〕111號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號(hào))等。

  其中，以國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào))為例，文件明確“一、土地綜合開(kāi)發(fā)的基本原則（一）支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合?！瓐?jiān)持“多式銜接、立體開(kāi)發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對(duì)鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)利用。通過(guò)市場(chǎng)方式供應(yīng)土地，一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建方式開(kāi)發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場(chǎng)及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無(wú)縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運(yùn)輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。（二）政府引導(dǎo)與市場(chǎng)自主開(kāi)發(fā)相結(jié)合。……地方政府要在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，統(tǒng)籌鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，合理確定土地綜合開(kāi)發(fā)的邊界和規(guī)模，通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)與鐵路建設(shè)聯(lián)動(dòng)等措施，引導(dǎo)市場(chǎng)主體實(shí)施鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地綜合開(kāi)發(fā)，有力有序推進(jìn)鐵路建設(shè)”。從文件解讀，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)內(nèi)容應(yīng)該包括在土地綜合開(kāi)發(fā)范圍，允許市場(chǎng)主體參與土地綜合開(kāi)發(fā)，但是強(qiáng)調(diào)地方政府要編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，做好用地控制和預(yù)留。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)同步組織開(kāi)展修建性詳細(xì)規(guī)劃編制或城市設(shè)計(jì)工作，深化建筑空間組織、道路交通規(guī)劃、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)時(shí)序等工作，市場(chǎng)主體要通過(guò)市場(chǎng)方式取得土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)。

  筆者認(rèn)為，上述政策文件的出臺(tái)目的是為了支持相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域積極引入市場(chǎng)主體，將政府引導(dǎo)與市場(chǎng)自主開(kāi)發(fā)相結(jié)合、盤(pán)活存量用地與綜合開(kāi)發(fā)用地相結(jié)合。發(fā)布時(shí)間在財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)、財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)和財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文件之前，嚴(yán)格按照三個(gè)文件要求執(zhí)行，則土地一級(jí)開(kāi)發(fā)將不能再納入土地綜合開(kāi)發(fā)范圍。

  （四）園區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)等特定領(lǐng)域土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的考慮

  園區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)等特定領(lǐng)域，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作與項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等環(huán)節(jié)之間存在內(nèi)在聯(lián)系，關(guān)聯(lián)度很高,針對(duì)上述三個(gè)文件對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的規(guī)范要求，筆者認(rèn)為，參與園區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)等特定領(lǐng)域項(xiàng)目的市場(chǎng)主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市場(chǎng)主體”）既要遵循此類(lèi)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、相互運(yùn)作的規(guī)律，又要確保參與程序規(guī)范合法，則在項(xiàng)目前期規(guī)劃環(huán)節(jié)，與項(xiàng)目擬選址地的地方政府及國(guó)有資源管理部門(mén)提前溝通、主動(dòng)申請(qǐng)，將項(xiàng)目整體策劃與項(xiàng)目選址地的土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)規(guī)模、儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃等一并進(jìn)行對(duì)接和綜合籌劃。在項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)批環(huán)節(jié)，及早向項(xiàng)目選址地國(guó)土資源管理部門(mén)主動(dòng)匯報(bào)項(xiàng)目涉及用地有關(guān)情況，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)，開(kāi)展用地報(bào)批的準(zhǔn)備工作。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，市場(chǎng)主體應(yīng)主動(dòng)、積極參與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展的各階段采購(gòu)、招標(biāo)工作，爭(zhēng)取作為合格的供應(yīng)商參與項(xiàng)目地土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作。開(kāi)發(fā)完成后，充分利用目前的項(xiàng)目建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)出讓環(huán)節(jié)與社會(huì)資本方采購(gòu)環(huán)節(jié)可以合并實(shí)施的政策空間,獲得園區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)等特定領(lǐng)域項(xiàng)目的土地二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)、項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)權(quán)，這樣，分期實(shí)施，分步運(yùn)作，確保項(xiàng)目符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益最大化。

  注：項(xiàng)目建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)出讓環(huán)節(jié)與社會(huì)資本方采購(gòu)環(huán)節(jié)可以合并實(shí)施的政策：

  財(cái)政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）率先提出了：“依法需要以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式供應(yīng)土地使用權(quán)的宗地或地塊，在市、縣國(guó)土資源主管部門(mén)編制供地方案、簽訂宗地出讓?zhuān)ǔ鲎猓┖贤?、開(kāi)展用地供后監(jiān)管的前提下，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施?！?/span>

  國(guó)家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）中指出“各地要積極創(chuàng)造條件，采用多種方式保障PPP項(xiàng)目建設(shè)用地。如果項(xiàng)目建設(shè)用地涉及土地招拍掛，鼓勵(lì)相關(guān)工作與社會(huì)資本方招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作同時(shí)開(kāi)展”。

  國(guó)土資源部在同月28日發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）中也同樣明確“采用政府和社會(huì)資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施”。